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立法法在附则中做了规定，以显示它们与前面各类法的形式的较大区别。

根据巴伐利亚内政部的声明，如果不限制药房数量，将会破坏药物供给，因而出于保护公众健康的原因，应当为新药房的开设设立必要的界限。[73] Ashutosh Bhagwat, Purpose Scrutiny in Constitutional Analysis, 85 Cal. L. Rev. 297, 320 (1997)． [74] Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, Art. 5. [75] Bernhard Schlink, Der Grundsatz der Verh?ltnism??igkeit, in: Peter Badura/Horst Dreier, Festschrift 50 Jahre Bundesverfassungsgericht, Kl?rung und Fortbildung des Verfassungsrechts, Tübingen: Mohr Siebeck, 450(2001)． [76]前引?，Ashutosh Bhagwatt文，第320页。

如果符合此条件，达到目的的手段还必须适当，并且不能超出必要的限度。对立法者、行政者的目的进行正当性审查，是实质法治的必然要求，它可以有效限制目的设定裁量，实现实质正义，保障人权，并且还能促进民主反思，改善民主质量。[49]根据此两大标准，大法官迪克森从国际与国内两个层面进行了论证，认定了议会减少毒品交易的目的是紧迫与实质的，符合限制权利所要求的目的重要性原则，因而目的具有正当性。这个问题在我国特别突出，我国行政权一直过大，至今还没有受到良好的监督控制，行政机关经常以红头文件的形式实现不正当目的。[39] BVerfGE 115, 320-Rasterfahndung. [40] BVerfGE 115, 320(345)-Rasterfahndung. [41] BVerfGE 118, 168-Kontostammdaten. [42] BVerfGE 118, 168(193)-Kontostammdaten. [43] Case C-341/05, Laval un Partneri Ltd. v. Svenska Byggnadsarbetaref?rbundet and Others, 2007 ECR I-11767. [44] Jonas Christoffersen, Fair Balance: Proportionality, Subsidiarity and Primarity in the European Convention on Human Rights, Leiden: Martinus Nijhoff, 166(2009)． [45] Handyside v the United Kingdom, (5493/72) [1976] ECHR 5 (7 December 1976)． [46] R. v. Oakes, [1986] 1 S．C.R.103 [Oakes]． [47]前引。

[64]虽然当地政府声称其目的是为了刺激当地烟草消费，但从事后的记者调查可以发现，该县政府以红头文件的方式层层摊派烟酒销售的真实目的，实质上是为了获取烟酒销售商给予好处。在欧洲，2007年欧洲法院（European Court of Justice）在Laval un Partneri Ltd. v. Svenska Byggnadsarbetaref?rbundet and Others一案中，也作了类似于德国的目的正当性审查：只有是追求与条约不冲突的正当目的，并且可以被公共利益所证立，限制自由才是正当的。[69]参见刘俊：《新贪吃蛇游戏：一条地铁引发的拆迁博弈》，载《南方周末》2010年12月16日，第 A04 版。

鉴于纳粹政权的惨痛教训，德国1949年《基本法》将人的尊严作为第1条置于首要地位，人权保障成为了一切国家机关的基本义务，真正意义上的实质法治国得以确立。姜昕：《比例原则研究：一个宪政的视角》，法律出版社2010年版。如果某个目的没有目的性事实支撑，那么该目的就是一个臆想目的。而裁量之运用既可能是仁行，亦可能是暴政，既有正义，亦有非正义，既可能是通情达理，亦可能是任意专断。

[21]在此之后，必要性原则得到了广泛运用。  摘要:  传统的三阶比例原则在规范结构上并不包括目的正当性原则，这与其产生时无法律便无行政的自由法治国历史背景有关。

因为真实目的（actual purpose）的决定因素并不取决于客观标准，所以查明真实目的实际上就变成了对公权力行为者的主观意图（subjective intentions）的调查——将各种不同的主观意图变为单一的真实目的的任务。换言之，如果没通过目的正当性审查，就无需适当性审查、最小损害审查、狭义合比例性审查。第二种是以加拿大、英国等为代表的目的足够重要性审查类型，认为限制权利只有足够重要的目的才是正当的。疫情是否正在扩散就构成了目的性事实。

因此，适用比例原则的完整逻辑顺序应当是先判断目的是否正当，然后再判断手段是否合目的、是否损害最小，最后再判断手段与目的之间是否成狭义比例。限制第一类权利的目的必须是为了紧迫的或实质的公共利益，限制第二类权利的目的必须是为了重要的公共利益。在欧克斯案判决书中，加拿大最高法院大法官布莱恩·迪克森（Brian Dickson）认为，在自由与民主社会中，一项权利限制要被合理且明确地证立，必须满足两个核心标准。限制权利时应当考虑所有相关因素：(a)权利的本质。

直到魏玛共和国末期，形式意义上的法治国理念还占据着主导地位。还有一种观点可称为效果论，认为只要能取得好的效果与收益，不管目的为何都是正当的。

当然，如果有法律明确规定只有为了重要的目的才能限制某项权利，此时目的重要性就成了目的正当性判断必须考量的因素。在进行目的正当性审查时，法院应当把握对立法者、行政者目的正当性审查适当的度，应当对立法者政治过程的结果保持适度克制，对行政者的专业判断结果予以适度尊让。

自1789年法国大革命以来，自由、平等、博爱思想在世界广泛传播，德国也深受其影响，开始实行民主法治，国家从政治专制的警察国迈入自由法治国。裁量对现代国家是必要的，特别是人类社会自进入福利国家、风险社会以来，公权力机关的裁量的种类和范围日益扩大。以加拿大等国家为代表的目的重要性审查标准实际上是欠妥的，因为即使是基本权利，也可能实行很轻微的限制，所以不能笼统地要求只要是限制基本权利，就必须出于保护足够重要的公共利益。姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》(第五版)，北京大学出版社、高等教育出版社2011年版。通过再审视药房案的判决可以发现，联邦宪法法院其实已经进行了目的正当性审查，但学者们对药房案的关注主要集中于对职业自由限制手段的适当性、最小损害性、狭义比例性审查。正如德国联邦宪法法院在药房案中所指出的：法院是相对于立法者保护基本权利的，法院必须能够监督出自基本权利解释的立法者应当遵守的界限。

(e)最小损害手段达到目的。[29]实质法治国不再单纯地强调形式要素，而主张形式要素应为实质正义服务。

况且，公共利益是否足够重要也不宜作为目的正当性的判断标准，因为目的正当性不同于目的重要性。[56]中度审查，主要涉及对商业言论、公共论坛言论等的限制，以及基于性别或年龄等的准可疑分类，它要求公权力行为的目的必须是重要的政府目的（important governmental objective）。

但如果根本不存在所谓的疫情，或疫情根本不会在人与人之间传播，那么政府所追求的为了保护公众健康的目的就是臆想的目的，不具有正当性。韩秀丽：《论WTO法中的比例原则》，厦门大学出版社2007年版。

（4）均衡性原则：手段所造成的损害与足够重要的目的所产生的效果成比例。这个问题在我国特别突出，我国行政权一直过大，至今还没有受到良好的监督控制，行政机关经常以红头文件的形式实现不正当目的。当事人质疑巴伐利亚《药房法》第3条第1款限制设立新药房的规定违宪。尽管我国已经有学者认识到目的正当性原则在比例原则中的缺乏，但是目的正当性原则并未受到我国学者们的足够重视，几乎没有相关研究，这当然与比例原则在我国还没有得到全面直接适用有很大的关系。

世界上越来越多的国家或组织已经开始将比例原则写入到宪法或相关法律文本之中。十字架山案判决是实施与发展法治国家警察法原则的起点[24]，它宣示了自由法治国的基本理念，认为国家只有在必要时，才可以限制公民的权利与自由。

比例原则在哪里得到了严格实施，哪里的自由、平等、博爱就会兴盛。[74]如果不是出于预防传染病传播的目的而拘留这些人员，目的就是不正当的。

所有的自由裁量权都可能被滥用，这仍是个至理名言。（3）对权利或自由的限制不能超过所要实现目的的必要限度。

[12] Julian Rivers, Proportionality and Variable Intensity of Review, 65(1)Cambridge L. J．174, 195(2006)． [13] Ashutosh Bhagwatt, Purpose Scrutiny in Constitutional Analysis, 85 Cal. L. Rev. 297, 301 (1997)． [14]我国法律并没有直接明确规定比例原则，但越来越多的相关法律已经有关于比例原则的类似规定。狭义比例原则的产生，似乎在某种程度上已经开始将公权力行为的目的纳入考量范围了，但是其仍然没有直接评价公权力行为目的的正当与否。但是，正如有学者所言：目的审查并不是给了司法一张空白支票，而让某个法官基于理性或正当性审查政府目的。对于什么是正当的目的，并没有统一的判断标准。

2010年国务院发布的《关于加强法治政府的意见》第16条规定：行政执法机关处理违法行为的手段和措施要适当适度，尽力避免或者减少对当事人权益的损害。[59] See Calvin Massey, The Role of Governmental Purpose in Constitutional Judicial Review, 59 S．C. L. Rew. 1, 17(2007)． [60] Kai M?ller, Proportionality: Challenging the critics, 10 Int'l J. Const. L. 709, 712 (2012)． [61]参见前引④，Ditter Grimm文，第 387页。

因此，狭义比例原则分析必须建立在目的正当性原则的分析基础之上，如果公权力行为者的某一目的不正当，就无需进行适当性原则分析、最小损害性原则分析，更无需进行狭义比例原则分析。在自由民主社会中，公民自由是具有优先性的，立法者、行政者只有在必要时才能限制公民权利，也就是说并不是任何出于正当目的的公权力行为都应当是要实现的，限制公民权利的目的还应当具有必要性。

法官对立法目的进行正当性审查，不仅没有侵犯立法权力，更没有取代立法权力，而毋宁是对立法权的监督制约。政府只能消极地维护秩序，而不能积极地增进福祉。